■本文作者：王智娜 北京在明律师事务所

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新修订的《土地管理法》已于2020年1月1日施行，与之配套的《土地管理法实施条例》也于2021年9月1日正式施行。最新修订版的变化从根本上改变了我国的土地征收制度。其中最大一个改变亮点无疑是“预征收”制度的确立。然而有不少被征收人担心，预征收是不是意味着政府机关不需要批准，就可以随意征收我们的房屋土地？预征收真的是让未批先征合法化吗？

旧的土地征收程序包括批准和实施两大程序，征收程序在前，启动程序在后。但是如此会很难保障被征地人的合法权益，对被征地人无异于先斩后奏。

新《土地管理法》和《土地管理法实施条例》着重构建土地预征收制度。首先，我们需要明确“未批先签”不等于“未批先征”。“签”只是“征”之前的一个意向性环节，重在征询民意，从而确定案涉征收项目是否能够征收，是否需要征收。

此外，新《土地管理法》及实施条例还作了更加细化的规定。其中新增了土地现状调查环节，组织社会稳定风险评估以及组织编制征地补偿安置方案需要听证。

首先，旧版《土地管理法实施条例》中规定，“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”

没有相应权属证明文件的被征收人的房屋，如是基于历史原因或合理原因而导致无证的，应认定为合法建筑。如果一刀切的将没有权属证就归为不办理征地补偿登记情况，会严重损害被征收人合法权益。因此，新修订的《土地管理法》及实施条例明确要求在土地征收过程中需要对被征收土地上的房屋及附着物状况进行调查。

新《土地管理法》借鉴了《国有土地上房屋征收与补偿条例》中社会稳定风险评估的程序。是否作出社会稳定风险评估报告、社会稳定风险评估报告的内容以及评估程序的合法性将是审查征地合法性和补偿合理性的审查重点。

此外，新法进一步加大了土地征收补偿安置方案的民众参与程度，更利于保障被征收人的参与权。

预征收可诉吗？预征收协议效力到底如何？

我们下面来看一则相关案例。根据（2019）最高法行申10020号，唐某诉三亚市政府制定拟征收集体土地方案一案，被征收人认为三亚市政府未批先征程序违法。最高院认为：实行预征收，是市、县人民政府为了确保集体土地征收工作顺利进行，而试行的一项有效措施。拟征收行为只是市、县人民政府拟对特定范围内土地实施征收意向，只有经过省级政府或国务院批准后，市、县级人民政府才能进行土地征收。通常情况下，拟征收土地行为对被征收人权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。

预征收协议属于附生效要件的行政协议，需要待正式征收公告发布后才生效。未发生法律效力的预征收协议对被征收人权利义务不产生实际影响，亦不属于行政诉讼受案范围。

综上，新《土地管理法》及实施条例总体来说，是对被征收人更有利，更加注重在征收过程保障被征收人的参与权，加大民意的作用范围。但是，被征收人也需要注意的是，预征收制度的建立，意味着想要维护自身合法权益，就需要律师更早介入案件。被征收人不能再持有旧观点，即等到政府发布征收决定公告时再请律师。待那时，预征收协议已生效，律师才介入，维权效果会大打折扣。

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