张玮 铜陵学院法学院讲师，法学博士

内容摘要：司法专门化的目的在于提高审判效率及确保审判结果的公正。我国现有三大诉讼法的划分模式不足以涵盖经济法纠纷诉讼的所有类型。经济法司法适用具有专业性、国家目的性和地域差异性等特征。依靠专门法院进行专门适用是其中的方式之一，具有节约诉讼成本、提高诉讼效率、统一审理标准等优点。专门法院可以对过度扩张的行政权力进行制约，抑制地方政府因经济竞争而产生的司法保护主义倾向，可以用集中示范案例的形式为经济法执法、经济法守法及经济法知识普及提供技术指引。专门法院的设置权应当符合宪法及相关法律的规定、减少行政力量对专门法院设置的介入。在审判人员选任、资金来源等方具有相对的独立性和专业性。专门法院通过对经济法进行专业化的司法解释及发布示范判例为市场经济主体提供稳定的秩序预期，同时也可以从司法适用的角度界定政府与市场的关系。

关键词：专门法院 法律适用 司法专门化 经济法实施 区域间经济协作 纠纷解决

司法专门化是法律应对现代性危机的直接工具。现行的民事、刑事、行政三分的诉讼法体系并不能够完全回应经济法司法适用中的特殊性问题。《关于为新时代加快完善社会主义市场经济体制提供司法服务和保障的意见》规定：“司法在市场经济规制中的作用要更加积极和具有预见性，可以通过专业化的审判方式解决特定的纠纷。”由此可见，在经济纠纷领域推行专业化审判方式具有一定的可行性。专业化审判可以通过设立专门的审判庭，对特定类型纠纷集中审判以及建立专门法院等方法进行。现有的关于司法专门化的研究多集中在专门法院、税务司法专门化及环境司法专门化等方面。有学者认为司法专门化需要法理依据。本文主要以区域间经济协作司法适用的路径建构为研究对象，以专门法院的制度设计为设想，用成本对比的方式引出司法适用专门化的必要性。

一、市场经济司法适用专门化的趋势日益凸显

传统全能型的审判机构工作量日益增大，审判人员的学习成本日渐提高。公共经济领域的新型诉讼纠纷产生了管辖权司法适用专门化的需求应运而生。专门化具有排他性、专业性、特殊性的内涵。司法专门化意指专业性的审判人员依托专门的审判组织审理特定类型的案件。法学研究的专业化程度和精细化程度不断提高、某一专门类型的案件具有类型化和规模化的趋势、某一特殊的法律问题超越了现有的诉讼法分工框架。司法专门化的需要在于对司法适用科学化和高效化的诉求，其主要路径包括建立专门的审判庭、对专门案件进行集中管辖和审理以及建立专门的法院。经济法和传统的民商法、刑事法、行政法相比具有较强的国家主动的规制经济的特点。经济法的司法适用不仅具有定纷止争的功能，也承载着执行国家经济规制目的的功能。总体而言，经济法的司法适用仍然是在大民商审判的框架之下，但在局部领域呈现了专业化的趋势。

（一）经济法司法适用专业化趋势的发展进路

经济法司法适用比例低的情形固然和长久以来“重立法、轻司法”的偏好有关，也和我国法院内部的审判组织的设置方式有关。现有的经济法司法适用逻辑是将经济法纠纷转化为民事诉讼、行政诉讼或者刑事诉讼中的一种，但对经济法本身所特有的调整对象、立法目的、主体类型以及责任的特殊性并没有进行特殊处理。例如经济法中的国家宏观调控行为是根据行政法中的“具体行政行为”的标准来判断是否具有可诉性。刑法中的危害市场经济犯罪的存在也使得经济法问题的刑事诉讼分流。税法中的行政复议前置程序也使得税法纠纷进入诉讼领域的数量减少。经济法的可诉性较低和专业化供给程度较低有一定的关系，因此主要通过行政权的扩张予以化解。

1.经济审判庭的存与废

中国法院现行的审判庭划分的依据来源于人民法院组织法的规定，法院内部审判庭的设立和三大诉讼法的划分基本一致。但是这种区分方式并非是固定不变的，法院仍然可以根据实际需要增设专门的审判庭。例如2008年上海二中院就成立了反垄断案件专项审判庭，改变了以往反垄断案件审判民事—行政的二元结构。经济审判庭的出现和改革开放后的大规模经济立法现象和新型的市场经济纠纷有关。其他国家的法院中也设有类似的专门审理经济纠纷的审判庭，例如乌兹别克斯坦各级法院中的经济产业法庭，马来西亚的产业法庭等。我国经济审判庭也经历了设立与废除的过程，具体趋势如下表所示：

表1 经济审判庭的设立与废除

从上表可以发现，经济审判的范围不断被民事审判和刑事审判统括。经济审判的活跃程度与经济发展水平有一定的相关性。因此有学者分析了司法的完善是经济发展的结果，GDP总量的下降也导致了法院经济纠纷数量的大幅度下降。由此可见，经济法纠纷相较于民商事纠纷更容易受到经济周期和市场交易活跃程度的影响。除此之外，经济审判庭的产生和经济立法现象有关。最初经济审判庭收案范围的指导思想是“宜窄不宜宽”，收案重点放在保护公有财产和处理厂矿企业之间的某些经济纠纷，维护经济秩序，促进生产发展等方面，这也体现了最初的经济法司法适用是以“集中化”为导向的。由于经济立法并没有及时以法典化或者部门法的形式体现，经济法的司法适用在很长一段时间并没有稳定的模式。经济审判庭的命运和当时经济法是否具有独立性有关。民法通则的制定对于经济审判庭的命运是有显著影响的。经济审判庭的废除对于经济法学研究的影响也是客观存在的，部分经济学者对于经济审判庭的废除也提出了质疑的声音。经济法在部门法乃至法学研究中已经解决了独立性与否的问题，但在司法适用中却没有专门的方式予以区分。公众对于经济法学现象的认知存在障碍，立法目的、学术研究和司法适用之间也存在隔离。

2.对特定类型经济诉讼的集中管辖模式

在这种模式下，法院主要是对涉外民商事案件、破产案件、证券案件进行集中管辖，主要方式是用固定的审判人员及合议庭审理。集中管辖的优势在于提高审判专业化的水平，减轻其他普通法院的诉讼压力。现阶段需要利用集中管辖方式审判的案件具有较强的技术性，与公共利益有较强的关联性，涉及不特定多数人的权益保护，也涉及国际间的经贸往来。与普通的民商事事诉讼相比具有更高的社会关注度，因此需要加快审判进度确保执行的效力。专业化的目的在于提高审判的效率，例如《北京市高级人民法院关于加快破产案件审理的意见》中将“效率原则”列为基本原则，这和经济法的调制绩效原则是相吻合的。

表2 我国法院现行集中管辖的基本内容

集中管辖又具体分为地域管辖集中和审判级别集中两种类型。地域集中管辖制度来和特定类型案件的区域分布差异有关。根据《最高人民法院知识产权法庭年度报告（2019）》的统计，经济发达地区的涉技术类的知识产权的纠纷较多。《最高人民法院关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》规定：“根据金融机构分布和金融案件数量情况，在金融案件相对集中的地区探索设立金融法庭，对证券侵权案件实行集中管辖”。由此可见，集中管辖的目的在于整合诉讼资源，也能够节省当事人的诉讼成本。审判级别领域的集中管辖主要是指对传统的“循级上诉”模式的突破。或者正如环境司法专门化中的“三审合一”或者“四审合一”。集中管辖的目的在于提高效率和统一裁判标准。

3.专业化法院的适用方式

专业化的法院是指建立独立而专门的法院排他管辖专业性的案件，属于司法适用专门化的最高形式，不同于专业审判法庭。专业化法院的产生与司法领域的科学化趋势有关。在专业化法院的适用方式中，专门法院又是较为常见的类型。有学者认为审理专业案件需要专门知识，专门法院审理能够保证案件审理的正确性和顺利性。美国的司法专业化程度相对较高，设立了国际贸易法院、税务法院等专门法院。劳伦斯·鲍曼教授认为专业法院具有中性优势。专门法院是兼具专业性和权威性相结合的审判机构，专门法院的设立和司法审判的技术性需求有关，有助于提高案审判质量和效率。设立专门法院提高案件适用的统一性和可预见性，具有审判示范效应。专门法院的设立同样和某种类型的诉讼规模急剧增加有关，从法庭到法院的规模扩张体现了这样的趋势。专门法院的设立有两种进路：一种是以美国为代表的自发性的不断修正模式；另一种就是以我国为代表的整体规划模式。根据2018年修订的法院组织法第15条的规定，我国专门法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等。专业性在我国的司法语境中主要是指法院受案范围具有专业性，但并非意味着管辖权具有绝对的排他性。在我国，设定专门法院的权力路径主要是自上而下的，但在创设专门法院的过程中也有地方力量的参与。我国在设立专门法院时需要结合特定诉讼发生的地域性特点，并在此基础上确定设立专门法院的地点。因为单独建立专门法院的组织成本较大，需要专业的人员、审判权限和财政资金。此外，专门法院的设定权限较高，例如人民法院组织法第15条规定了专门人民法院的设置、组织、职权和法官任免，由全国人民代表大会常务委员会规定。专门法院的创设虽然在办公地点和管辖范围上体现了地方参与，但其创设权和司法权分配仍然体现了以中央政府意志为主导的特征。

总体而言，经济法在大民商审判的格局下又具有局部的专门化趋势，这和国家的经济建设为中心、经济法作为部门法的独立性、市场经济发展中的新问题有关系。自经济法成为中国特色社会主义法律体系的组成部门之后，经济法的司法适用的专门化进路便有了一定基础。特定类型案件数量的急剧增长也产生了司法适用专门化的诉求。市场经济一体化是以市场经济法治的统一性作为基础的，但经济法体系内部的分散型的立法模式也使得司法专门化的进程受到影响。司法在经济法适用中并非总是消极的角色，需要法官在程序正义的基础上重视绩效以及社会公共利益等目标。经济法与公共经济关系联系紧密，具有对策性法、干预法、促进法的多重特征。经济法的适用不仅要实现个案层面的公正，也要力图实现判决的社会经济效果。因此，经济法的价值原则中也有传统公平正义价值之外的效率要求。比如预算法中的绩效原则、反垄断法中的促进创新、提高经济效率等表述。政府的利益诉求推动了司法专业化的发展。体现了国家干预在司法适用中的功能。通才型的法院一般不承担政策使命。专门化的法院往往比通才型的法院更支持政府的利益。专门法院则因为其设立目的的专门性需要体现出设立机关的干预意图。经济法司法适用的目的并非完全解决私人之间的纠纷，而是要维护市场经济的交易秩序，具体则包括交易安全、交易效率、交易公平等目标。例如“金融安全”等非严格意义上的法律概念却在法院的司法文件和裁判文书中出现。我国的法院除去基本的纠纷解决功能外也承担着执行党和国家公共政策的职能。

（二）小结

“当立法者发现某一法律领域存在问题或者机会，会希望通过司法专业化解决。”现行的司法适用是建立在法官全能的知识基础之上的，但随着法学研究的精细化程度不断提高，部门法之间的知识壁垒逐渐形成。在传统的全能型法院模式下，法官的跨学科学习成本逐步加大，再加之各地区、各级别的法官在审判能力上存在客观差异，在审理专业性案件上会存在一定的偏差。经济法与“公共经济”的关系较为紧密特征、超越了传统法学的司法适用逻辑。经济法体系的开放性特征，问题导向超越了成文法导向。部门法不断在修改和更新，技术发展带来新的诉讼问题。《关于在上海设立金融法院的决定》中说明了上海法院受理的涉金融案件呈现新类型案件多、案件风险传导性强、审理难度较大、国际关注度高等突出特点，对金融审判专业化提出更高要求。因此，现阶段的经济法司法适用是以部分地域为试点而开展的。经济法司法适用的专业性特点对于传统的审判模式提出了挑战。有学者提出税务司法专业化的必要性与可能性。有学者认为经济法在适用程序上依赖专家理性。例如国务院反垄断委员会的专家咨询委员会及中国人民银行的货币政策委员会中都包含相关领域的专家。经济法司法适用专门化的需求是建立在经济法知识和其他法学知识的专业性差异的基础之上的。

第一，经济法知识的形成结合了其他学科的观点。这一特点在反垄断法中表现得尤其明显，经济分析的方法对反垄断法的理论体系影响尤其深远。例如法院需要对反垄断民事诉讼中的经济证据进行全面的审查。美国法院高度重视反垄断司法中的经济学基础，经济学理论的发展在一定程度上甚至直接影响到反垄断司法政策的导向。国务院反垄断委员会专家咨询组成员、商务部反垄断局前局长尚明也曾说，是“经济学和法学一起支撑了反垄断的开拓和发展进步”。第二，经济法的司法适用与专家证人参与的紧密联系。例如《最高人民法院关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》规定了“从证券监管机构、证券市场经营主体、研究机构等单位遴选专家陪审员，参与证券侵权案件审理。要充分发挥专家证人在案件审理中的作用，探索专家证人的资格认定和管理办法”。现行的通才型的适用建立在法律职业资格考试的知识基础上，并没有强调特定部门法知识的专业性和特殊性。在锐邦诉强生案中，专家证人意见发挥了重要作用。在奇虎诉腾讯案中，双方都聘请了经济学家出庭作证。笔者认为，专业性并非是指经济法的司法适用背离了司法适用的一般规律，而是指经济法在适用的过程中需要结合其他的专业知识，经济法的司法适用需要结合具体案件的经济效益。经济法和特定行业的紧密关联，行业管理类经济法中的专业术语较多，需要结合行业发展的自身规律。此外，经济法的解释方法中有经济解释方法的运用。经济法的立法目的中有促进经济效率的提法。反垄断法的适用需要考虑公共经济后果。因此有学者认为“离开经济学分析，反垄断法解释和适用很可能掉入简单的语义循环和逻辑重复之中，行为定性难以令人信服。”

有学者认为，互联网反垄断民事诉讼还需要具有促进社会进步的功能。法院在一定程度上也在追求裁判的社会效果。例如，消费者公益诉讼也是建立在消费者的集体弱势地位之上。《最高人民法院关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（二）》中规定了人民法院在审理受疫情影响较大的中小微企业金融借款纠纷案件中要充分考虑中国人民银行等五部门发布的《关于进一步强化金融支持防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的通知》等系列金融支持政策，这也充分说明了经济法纠纷案件需要结合更深层次的法理。

二、区域经济协调视域中的专门法院的功能定位

专门法院制度实质上是司法适用中的央地关系的体现。有学者系统从法理层面、立法层面、传统国情层面、司法裁判终局权层面分析了专门法院与非专门法院的区别。笔者认为，专门法院和普通法院的区分在于是否可以跨行政区域管辖和是否拥有专门的管辖权。专门法院的设置凝聚了国家或者利益集团的专属目的，具有精英化的趋向。例如上海金融法院的目标在于在金融纠纷审判中确定“中国规则”。而中国规则明显是全国性的战略而非专属于地方。专门法院也具有超脱于地方政府利益的中性优势，有利于协调涉及不同区域的经济纠纷。专门法院在现行法院体系中需要具有相对的独立性和专业门槛，设立专门法院的目标在于克服司法地方保护对统一市场秩序的影响。

（一）克服司法地方保护主义对整体营商环境的影响

维护市场经济秩序始终是经济立法的目的之一。市场经济秩序包括统一、安全、发展等子目标。经济法的适用实质上是在解决市场全国统一化和政策及司法地方化的矛盾。由于我国区域之间的经济水平发展差异，营商环境也有差别，市场经济板块化特征因此存在。地方保护主义显然是不符合反垄断法的立法精神的。《最高人民法院关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》第13条规定：“推动建立统一开放的社会主义市场体系，促进市场有序竞争。”民商事纠纷更多具有私人性的特点，不同地域之间的纠纷同质性也较高。例如自然人之间的借贷和婚姻纠纷很难体现区域特色，也不会和地方政府的经济发展有直接联系，因此较少受到地方保护的影响。当前的普通人民法院主要是依据行政级别和区划来设置，法院的日常运转依赖于同级地方政府的拨款，容易导致“法院地方化”的现象。除此之外，经济法的纠纷涉及的地域和行政区划之间并非一一对应，其危害后果具有区域之间的扩散效应。与普通的民事诉讼不同，地方保护主义始终对经济法纠纷的判决和执行有重要的影响。地方政府之间的经济竞争在司法审判中也有体现。司法判决为营商环境服务，有可能造成只在短期内重视经济绩效，而忽视程序正义。有学者分析了食品安全事件中的地方保护主义因素，包括消费者权益保护中的地方保护主义倾向、反垄断法中的地方保护主义而导致的行政垄断、政府采购中的地方保护主义倾向等，这都体现了社会主义市场经济的整体性和地方政府的局部经济利益之间的冲突。再加上地方政府之间的财力不足，监管能力也会产生较大差异。这些经济法纠纷的审理仍然是以普通的人民法院审判为主要形式，都不足以从根本上解决司法中的地方保护主义倾向。

（二）精英化的走向：典型裁判与专业说理的结合

法院审判能力之间的差异客观存在，对经济法的适用就会存在地域差异。

1.人员构成的专业化和精英化

第一种进路是审判人员的专业化。与普通的非专门法院相比，专门法院自诞生之初就有精英化的倾向。审判人员知识专业化的路径，单纯依靠全新的培养模式成本较高，可以利用现有的审判人员基础。上海金融法院的员额法官拟从现有经验丰富的优秀金融审判、民商事审判或行政审判法官中选任，也可探索从优秀律师和法学专家中公开遴选。专门法院的精英化的人员构成和定位有助于司法公信力的快速形成。避免将专门法院作为赋予地方的司法资源，应当体现理性与中性的优势。因此，专门法院法官的选拔和任用有不同的程序机制。法官的学历普遍较高。专门法院法官的任职资格也较为严格。

第二种进路是引入辅助性的技术调查官。行业经济法的专业性特点，反垄断法中的垄断协议行为的认定也具有较强的专业性和信息不对称的特点。专门法院的技术审理人员的作用在于对案件事实的分析与认定，所以可以适量引入具有行业从业经历的人员参与审判工作。2019年1月28日，最高人民法院审判委员会第1760次会议通过了《最高人民法院关于技术调查官参与知识产权案件诉讼活动的若干规定》，其第2条明确规定技术调查官属于审判辅助人员，具体而言属于审判辅助人员中的司法技术人员。

2.专门法院典型案例的集中示范效应

专门法院通过判决形成稳定的预期，对市场经济参与主体提供行为指引。

第一，各地审判水平不一，最高法指导案例供给不足。由于司法知识的欠缺和地方差异性，经济法中的“同案不同判”现象时有发生。例如消费者和职业打假人的区分，各地法院均有不同的判断依据。有学者认为，应当从强化案例典型性着手优化司法知识的建构以及对司法实践的指导。市场经济法治是全国范围内的，为了提高市场参与主体的基本预期，需要做到最基本的同案同判。同案同判的司法知识基础在于将地方性的、个别化的经验和知识上升到具有普适性的原则和法理，这需要专业的人员提供案例指引。最高人民法院印发《进一步加强最高人民法院审判监督管理工作的意见（试行）》中规定，最高人民法院将继续推行“类案及关联案件强制检索”制度，通过发布典型案例指引确保法律适用的统一。地方性的法院判决标准不够统一，例如对经济法的守法造成了一定的阻碍。现有的类案检索顺序以最高法的指导案例及典型案例优先，但最高人民法院发布的经济法指导案例极其有限，也影响了裁判标准统一化的形成进程。但统一化不是最终的追求，不是为了追求绝对的结果统一，而是提供裁判思路的借鉴与示范。

第二，专门法院具有审判专业性的优势。相比较于普通的地方法院，专门法院受到的社会关注度较高，其判决的集中示范效应较为明显，可以用以普及经济法的知识。专门法院还可以定位于研究的功能。定位于示范审判与研究的结合，重视法官的说理和解释。不同地区之间的经济法守法水平间差异较大，专门法院因此具有普及经济法知识的功能。利用专门法院的专业性优势对经济法的案例进行说理与解释，形成具有集中示范效应的案例。例如上海高级人民法院对锐邦诉强生案的判决便具有一定的借鉴意义。上海金融法院的“证券纠纷示范判决机制”对于其他的经济法纠纷的示范判决提供了借鉴。“示范判决机制是指在处理群体性证券纠纷中，选取具有代表性的案件先行审理、先行判决，通过发挥示范案件的引领作用，妥善化解其他平行案件的纠纷解决机制。”示范判决主要用于群体性的案件之中。经济法主体也具有群体性的特征，个案中经济法纠纷也同样具有群体性的效应。比较典型的就是预付式消费领域存在的群体性纠纷事件，在这其中较为典型的就是消费者权益保护中的公益诉讼。例如中小投资者、中小企业的权益保护、消费者权益保护等涉及不特定群体的公共利益的判决，比较适合由专门法院设置示范判决机制。以消费者权益保护为例，最高人民法院曾经发布消费者维权典型案例，但“买卖双方之间商品信息不对称，维权成本高，违法成本低，商品质量检测费用高，以及鉴定难、举证难，依然困扰着消费者诉讼”，解决的思路就是通过示范判决机制起到统一裁判标准，其现实性基础在于消费者纠纷的同质性较强。

三、设置专门法院承担经济法司法适用的中国化进路

《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见—人民法院第五个五年改革纲要（2019－2023）》指出：“根据经济社会发展需要，研究完善专门法院的设立标准、职能定位和配套机制。”由谁设立专门法院、如何设立专门法院、专门法院如何运行，也都要兼顾提高司法效率和降低司法成本。

（一）专门法院的设立的法律法规依据

设立专门法院的权限来源于宪法、单行法还是民主程序？专门法院来自宪法的赋权和人民法院组织法的细化规定。专门法院的设置以及裁判效力来自宪法规定，体现的是人民的授权，因此专门法院的判决才会产生对权利义务关系产生影响。防止滥用设立专门法院的权力，也防止专门法院成为服务于国家干预的虚化机构。

1.专门法院设立的宪法规定

新型的审判权力是由于宪法规定而形成的。通过宪法规定限制随意设置专门法院的权力，保证正当程序和必要性，防止专门法院成为行政机关的延伸。美国宪法的第1条第8款规定了国会设立联邦最高法院属下的法院的权力。我国宪法第129条规定，中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。值得注意的是，我国现有的专门法院大多是单独设立的，而非由现有的行政机构或者普通法院转化而来。

2.专门法院设立的部门法依据

专门法院的种类与运行规则源自法律的规定。人民法院组织法第12条第3款规定了现行的法院体系中包括专门人民法院。第15条规定，专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等。专门人民法院的设置、组织、职权和法官任免，由全国人民代表大会常务委员会规定，排除了地方利益。专门法院的设定权在中央政府，通过设定专门法院来保证中央政府的经济干预意图的实现。其他国家例如英国、南非都是通过本国的公司法、竞争法来设立专门的竞争上诉法院的。

3.专门法院设定过程中的政策因素

特定目标导向的政策是专门法院设置的动力。除此之外，地方政府围绕司法资源的竞争也是专门法院设置的动力。上海金融法院一方面属于专门法院的组成门类，与此同时属于上海金融中心规划的组成部分。体现了地方政府的营商环境和竞争力。因此，地方政府也将专门法院的地域设置视为一种司法资源，并展开积极的游说竞争。虽然设置专门法院是为了排除司法地方化的影响，但地方政府的利益诉求始终存在。设置专门法院的实施进路可以概括为以下几个阶段：来源于地方政府的利益诉求→上升到党和国家领导人的部署→立法机关的推动实施→最高人民法院对于审判庭设置、管辖的具体规定。专门法院的设置体现了中央与地方之间对司法权的分享。地方政府的提议到中央的采纳的过程是地方的司法审判实力和资源的体现。虽然是表面上的“自上而下”，但和地方政府的综合实力有密切关联。特定的利益集团也可以通过游说建立专门法院。专门法院的扩充有法律依据来自宪法条文中的“等”字规定。但专门法院的种类构成等细节化的制度则实际上来自人民法院组织法的条文规定。

（二）专门法院的种类及其受案范围

专门法院的种类和区域布局应当是符合司法专门化的基本需求。专门法院的设立应当以必要性和技术成熟性为基础。数量过少容易导致专门法院的特权化和诉讼爆炸，数量若过多则增加了重塑审判体系的成本。现有的知识产权法院和金融法院还不足以承担经济法司法适用专门化的功能。应当在目前的专门法院体系中和在现有的专门法院的体系之上建立起竞争法院、税务法院等专门法院。

1.竞争法院

竞争法院相较于现有的知产法院，竞争法院的功能在于实施对竞争政策的审查。反垄断执法虽然具有威慑力较大的优势，但覆盖面较小。而且地方政府之间的反垄断执法水平差异较大，可以受理市场经济主体对竞争政策的审查请求。反垄断民事诉讼的证据信息存在不对称的情况。例如反垄断民事诉讼中原告的胜诉率较低，原因在于原告的举证能力较弱。根据民事诉讼法第64条的规定：“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。”若具体到反垄断诉讼中，普通的法院也不一定具有专业性的优势，因此若将调查收集的权利赋予专门的竞争法院则较为合适。但仍需注意，专门法院在这一过程中起到的是辅助性的作用。此外竞争法院也从具体的案例审理中创设规则制度。英国和南非也设立了专门的竞争上诉法院，其设立目标都和优化营商环境有关。

2.税务法院

税务法院的功能定位是保障国家税收的实现以及纳税人权利的救济。在税法法律关系中，强制性的权力占据主导地位。目前税收执法的重心主要在于保障国家税收的实现。而对于纳税人权利的救济和保障需要司法适用的方式实现。学界存在关于税务法院是否设立的讨论。有学者认为，税务司法专门化的难度在于税务诉讼的规模较小，但是税务诉讼的专门化趋势正在日益凸显，例如《深化国税、地税征管体制改革方案》中提到了“加强涉税案件审判队伍专业化建设，由相对固定的审判人员、合议庭审理涉税案件”。税务法院的设立当然不能影响到国家征税行为的完成。税务法院设立的出发点在于保护处于相对弱势地位的纳税人的基本权利。

（三）专门法院的相对独立性体现

保持法院的相对独立性是遏制司法行政化的路径之一。专门法院的人员来源、管辖的地域范围、财政支持以及晋升渠道应当具有相对独立性。专门法院若不具备相对独立性及权威性，则很难产生对地方政府具有约束力的判决。专门法院相对于各级行政机关、相对于上级法院、相对于各级地方法院，其判决结果应当具有相对独立性。体现在专门法院组成人员的任免和本级人大常委会之间的关系、机构设立的权限和本级法院之间的关系、财政支持的来源（属于中央还是地方）、专门法院的审判人员的升迁路径。相对独立性体现为横向与纵向两个方面。纵向体现为审判权的组成部分，而横向则体现为和地方政府之间的利益阻隔。

1.管辖的范围：区域性还是全国性

《全国人民代表大会常务委员会关于设立上海金融法院的决定》中规定，上海金融法院对上海市人民代表大会常务委员会负责并报告工作。上海金融法院审判工作受最高人民法院和上海市高级人民法院监督。上海金融法院依法接受人民检察院法律监督。上海金融法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员由上海金融法院院长提请上海市人民代表大会常务委员会任免。上海金融法院专门管辖上海金融法院设立之前由上海市中级人民法院管辖的金融民商事案件和涉金融行政案件。管辖案件的具体范围由最高人民法院确定。

现有模式的优点在于降低设立专门法院的成本，能够利用现有上海审判人才的专业化优势，降低不确定性，通过试点的方式降低改革的风险。但因为地方政府之间的利益竞争也会引发地方法院间的竞争。因为专门法院设立的“精英化”特点带来的利益诱惑，带来的是政策资源和营商竞争力的提升。上海金融法院管辖的第一审金融民商事案件的诉讼标的额上限原则上为50亿元人民币。若仅以标的额来决定管辖的缺陷是，标的额并不意味着专业性。

因此，笔者认为，专门法院管辖范围的确定要结合我国市场经济体量的超大规模性，而不仅是根据诉讼标的额大小。我国现有的专门法院的管辖范围依然是从区域性的试点再到管辖全国同类型的案例，基本理念是司法区域对行政区域的替代。市场交易是全国性的，而现有的普通法院的管辖范围则是地域性的。笔者主张的专门法院管辖模式是在最高法院业务领导下的跨行政区域管辖。有学者认为特殊案件在跨行政区划法院（专门法院）审理的诉讼格局。在税法领域，有学者建议成立跨行政区域的税务法院。《中国知识产权司法保护纲要（2016-2020）》中提到的要在更大范围内实现知识产权法院的跨区域集中管辖。目前也有两种方式，第一种就是在其他地方设置类似的专门法院；第二种思路就是利用现有的专门法院管辖其他地区的同类型案件。当然，专门法院的设置并非完全排除地方力量的参与。在部分地区设置专门法院的缺陷在于提高当事人跨地域的诉讼成本，因此可以借助互联网审判的方式来突破地域的限制。

2.专门法院建构中的央地财权事权分配

依照人民法院组织法第57条规定，人民法院的经费按照事权划分的原则列入财政预算。笔者的观点是将其列为中央的事权，或者属于中央与地方共享的事权。法院对人才的吸引力、人才的流失情况及法院的日常运行状况是否良好都和法院经费状况有密切联系。财政压力会显著影响法院的司法行为。具体表现为专业人员的选拔、研究成本、设备维护，经费是否充裕会影响到法院的专业化水平。地方法院的经费主要源自地方政府的预算，因此和地方政府之间形成利益关联。“在中国法院系统的财政来源与地方经济直接挂钩的情况下，当地的经济发展水平是通过法院的财政来源而间接地影响到法院的运作。”预算的不足甚至会影响当地政府对于法院的监督效力。因此现有的专门法院还是首先建立在经济发达地区。在经济落后地区建立专门法院并不经济。不同级别和不同地区的法院在经费收支上有较大的差异。专业性和预算投入有密切的关系。笔者认为还需要在人民法院组织法中进一步明确专门法院设置的事权分配事项。根据《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的内容，专门法院提供的审判服务应归类于基本的公共服务，属于中央事权的范畴。

3.专门法院的激励机制建构

激励机制的思路是保证专业人才的进入，防止专业人才的流失。激励方式包括物质激励、职务激励及荣誉激励等。专门法院主要设置在一线城市，生活的成本相对较高，对专门法院法官的物质激励与保障也是必要的。荣誉激励是指确保专业的人做专业的事情，从解决专业疑难的案件过程中形成职业荣誉感，对专家治理的信任具有社会共识基础。声誉是扁平化组织中的关键性激励因素。因此专门法院也可以尽量采取扁平化的组织结构，减少行政化和科层化的色彩。作为一个高度专业化的组织专业知识竞争带来的荣誉感更能够形成激励机制。晋升激励则是指专门法院的人员升迁应当体现出一定的中立性和专业性，利用专业知识晋升以获得职业荣誉感和成就感。但与此同时，专门法院的技术性升迁的路径应当具有一定的吸引力，例如可以进入到更高的职业发展平台等。

来源：《上海法学研究》集刊2021年第14卷（长三角法学论坛文集）