■本文作者：王小明 北京在明律师事务所

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即将于2021年9月1日起施行的《土地管理法实施条例》中，除去最为引人关注的农村征地程序变动外，还有一些相对细微的变化同样可能间接对被征地农民的补偿安置产生影响。那么，这些“小变化”究竟都是什么？其中又隐含着怎样的玄机呢？本文，在明律师就继续带着大家细读这份关乎农民切身利益的重要行政法规。

【变化一：国土空间规划取代土地利用总体规划和城乡规划】

《土地管理法实施条例》第2条规定，经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。在编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。

值得注意的是，新规显著提升了“国土空间规划”这一全新概念的地位。2020年施行的《土地管理法》第三章仍名为“土地利用总体规划”，提及国土空间规划的仅第18条。

而在时隔1年多出台的新规中，国土空间规划列专章规范，且更加清晰地确定了其将取代土地利用总体规划和城乡规划这一重大变化。

众所周知，是否符合各级各类规划的要求是建设活动能否依法征收土地的重要条件，《土地管理法》第45条对此作了明确规定。

被征地农民可注意规划名称、种类的变化，在申请政府信息公开、上网查询所涉项目审批文件时根据实际需要以“国土空间规划”的新名称进行，这样更能确保大家精准、高效地查阅到所需要的规划文件。

【变化二：耕地保护地位空前提升，违法占地必遭狠罚】

《土地管理法实施条例》第12条就耕地保护做了如下细节规定：

1. 严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。实践中，这几种土地都被归为“农用地”，但却是农用地中不同的类别，不允许随意“串”着使用。

一些地方的农民在耕地上种树，在林地内种植培育果园，这些严格意义上都是改变土地用途的违法行为。

2. 禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。请注意，这里的规定明确针对的是“耕地”，而非仅针对永久基本农田。

对于始终较为敏感复杂的“迁坟头”一事，从法律角度主要考虑一个“历史遗留原因”和“公共秩序和善良风俗”，应当稳妥谨慎推动，不宜强行平坟。但对于试图在耕地上新建坟头甚至公墓的行为，则是地方自然资源主管部门严厉打击的对象。

根据《实施条例》第55条的规定，对这类违法行为的处罚包括“限期改正或治理+罚款”，不得以罚代改。罚款额为耕地开垦费的5倍以上10倍以下。

3. 耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。耕地能干什么，不能干什么，这里讲得已经很清楚了。

需要提示的是，所谓“设施农业用地”要有明确的规划等书面依据，不能指一块农用地就认为是“设施农业用地”，然后就堂而皇之地建养殖场。利用一般耕地建养殖场同样会面临较大的法律风险。

总之，一旦到了征地拆迁中，存在上述违法情形的房屋恐很难获得补偿安置，连接受打折扣获取“适当补偿”的可能性都几乎不存在。存在这类违法行为的农民切不可心存侥幸，与其继续让土地违法状态持续下去，不如抓紧时间自行改正，将查处到来时的损失降到最低。

【变化三：先行用地限制为“应急处置工作”范畴】

《土地管理法实施条例》第21条规定，抢险救灾、疫情防控等急需使用土地的，可以先行使用土地。

其中，属于临时用地的，用后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在不晚于应急处置工作结束六个月内申请补办建设用地审批手续。

实践中，先行用地多依据原国土资源部于2016年修订的《建设用地审查报批管理办法》。这里面明确规定了“国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程”可以申请先行用地，结果给土地征收审批程序开了一个很大的口子。

考虑到《建设用地审查报批管理办法》所依据的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》均已发生重大修订，尤其是在征地程序上突出尊重农民意愿、农民参与监督的必要性。在明律师认为被征地农民有必要在未来的征地项目中关注“先行用地”的使用状况，坚决维护法律和行政法规所赋予自己的一切程序性权利。

单就法规的字面意思来看，“重大工程项目”显然不属于“抢险救灾、疫情防控等急需使用土地”的情形，那么先行使用土地的范围也不应在此随意被扩大。

【变化四：“一书四方案”退出历史舞台】

在以往审查征地批准文件是否合法时，申请公开“一书四方案”是被征地农民比较熟悉的规定动作。一些省份也会依规定将这些材料直接公示在其自然资源主管部门的网站上供大家方便查阅。

不过在新规施行后，“一书四方案”就将正式退出历史舞台了。取而代之的只剩下两大份材料——农用地转用方案和土地征收申请。

根据《土地管理法实施条例》第24条规定，建设项目用地预审意见和选址意见书合并为建设项目用地预审与选址意见书。农用地转用方案中也将涵盖原补充耕地方案、供地方案的内容。

而原征收土地方案则由“征收土地申请”所取代，这要以大多数被征地农民完成签约为基础，属于征地程序范畴，这里不再赘述。

需要强调的是，在新规程序下，被征地农民如何实现对整个“预征收”直至土地征收申请、获批环节的依法审查仍是个悬念。征地批复能否继续申请复议？征地补偿安置方案能否直接寻求救济？这些都有待具体案件中的观察和探讨。

故此，被征地农民切勿继续盲目提交“一书四方案”的信息公开申请，而是要尽早咨询专业律师，根据具体个案的审查报批情况拟定权利救济方案，申请公开适当的征地报批材料。

在明律师最后要提示广大被征地农民的是，农村土地管理的各项制度、规范都是相互关联而非割裂的，光看“土地征收”这一节是不能解决可能发生的征地补偿安置纠纷的。新规施行后各地方还可能陆续制定自己的“实施条例”或者细则，自然资源部也可能进一步制定相应的规章政策，农村征地拆迁变革这场大戏的确才刚刚开始。

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