文/肖钦、彭晓钊 中国（深圳）综合开发研究院金融发展与国资国企研究所

2021年，面对国际复杂严峻形势与国内改革发展重任，各级国资国企勇挑重担、锐意进取，各项改革工作以三年行动为主轴持续向纵深推进，央企集团层面战略性重组、专业化整合及前瞻性布局全面提速，地方国企刷新世界五百强入围记录、多次下场纾困民营企业，在初心使命“不变”与主动求变应“变”之中，继续发挥着稳定经济大盘、维护社会稳定、引领改革发展“中流砥柱”作用。

1.国企改革三年行动完成70%任务，即将进入收官决胜阶段

2021年是国企改革三年行动方案制定实施的第二年，也是国资国企全面深化改革攻坚克难的关键之年。根据国务院国企改革领导小组工作部署，各级国资委及国有企业全方位、穿透式、定量化推进国企改革三年行动，充分把握“一个抓手、四个切口”，聚焦公司治理、活力效率、科技创新等重点领域逐个攻克、逐项解决、逐级落实，完成了三年改革目标任务70%以上。

综研评论：改变思想要从行动开始。十八大以来，新一轮国企改革正式开启，先后经历“1+N”政策文件体系构建的顶层设计阶段（2014—2016年），以垄断领域央企混改为代表、“双百企业”同步开展的试点突破阶段（2017—2019年），正进入国企改革三年行动制定落实的全面铺开阶段（2020年至今）。相较之前的改革方案，国企改革三年行动以“清单化举措、穿透式操作、定量化督办”的组织实施方式，大幅提升改革的精准度，针对前期改革痛点、难点、堵点问题，在建设中国特色现代企业制度、提高企业活力效率方面加力推进。

2.区域性国资国企综改试验扩围升级，以城市为单位向全国主要地区推广

2021年，国务院国企改革领导小组办公室正式批复辽宁沈阳、浙江杭州、陕西西安和青岛四省市区域性国资国企综合改革试验实施方案，实现综改试验扩围升级的任务目标。

本次扩围是在深圳、上海等第一批综改试验城市基础上，将沈阳由国资国企重点领域和关键环节专项改革试点升格为综合改革试验城市，并新增杭州、西安、青岛等地方国资发展质量较高的城市，形成了覆盖全国东西南北中的国资国企改革格局。

综研评论：区域性国资国企综改试验本质是支持地方国资国企深化改革的首创精神。近两年深圳、上海两地国资国企改革发展的优异表现，为在更大范围推广区域性综改试验提供有益借鉴。从本轮区域性综改试验扩围来看，均选取国有经济基础较好、改革需求迫切意愿强烈、改革创新氛围浓厚、承接国家重大战略任务的城市，地域范围则由沿海向内陆和东北地区扩张，既考虑不同类型、各具特色的国资国企改革发展模式，有利于因地、因企、因时制宜进行综合施策，同时基于城市划定试验区域范围，有利于兼顾改革的协同联动和系统集成，探索形成更多可推广可复制可持续的改革经验。

3.“双百企业”名单更新，“有进有退”凸显改革弹性

2021年国务院国资委改变以往对“双百企业”名单一年一更的节奏，加强对“双百企业”综合改革情况开展专项督察，分别在1月、5月、8月连续三次更新名单，对入选企业进行“有增有减”动态调整。值得注意的是，8月公布最新版“双百企业”总数为449家，虽较首批名单的404家增加45家，但比5月版本最高峰的459家减少10家，是自2018年名单推出以来入选企业总数首次出现下降。

综研评论：“双百企业”试点既不是“安全岛”，也不是“高压线”。“双百行动”试点初衷是选取一批有鲜明的代表性，较大发展潜力和较强的改革意愿的央企与地方国有骨干企业在改革重点领域和关键环节率先取得突破，因此在行动初期就明确了“有进有出”的动态调整机制，通过组织开展专项考核督查，把改革主动性不强、措施不实、进展滞后的企业移出名单，把改革意愿强烈、目标明确、措施有力的企业纳入名单。最新名单中退出的10家企业，有2018年首批即入选的一汽吉林汽车，也有入选仅三月即退出的三江原牧，充分体现“双百行动”不仅具有激励先进、鞭策落后的改革导向，也给予试点企业从容探索、自主进退，不以一时成败论英雄的弹性空间。

4.多家央企总部搬离北京，推动优质资源均衡布局

2021年以来，央企总部搬迁步伐明显提速，共有8家央企将总部迁址或选址京外落户。9月，新组建成立的中国电气装备集团在上海选址并宣布正式揭牌成立；中国长江三峡集团启动回迁湖北武汉。12月，由多家央地国企稀土板块整合成立的中国稀土集团落户江西赣州；由“南北船”合并成立的中国船舶集团总部迁驻上海；中国电子集团总部迁往深圳。此外，中国星网集团、中国华能集团以及中国中化集团也于12月正式确定将集团总部迁驻雄安新区。

综研评论：自从2014年国家提出疏解北京非首都核心功能，央企总部迁移便进入倒计时，但截至目前，国务院国资委履行出资人职责的97家央企之中，仍有69家总部位于北京，其余在上海6家、东北三省5家、广东5家、湖北3家、河北3家、四川1家、江西1家、港澳4家。未来还会有更多央企总部搬离北京，将有助于缓解北京“大城市病”，提升北京作为“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”核心功能。此外，央企总部在全国广泛布局，不仅有利于自身业务发展，也有助于提振迁入地经济发展，为缩小区域差距、实现共同富裕等贡献更多力量。

5.央企新设重组按下“快进键”，打造战略资源国家队

2021年4月，中国星网集团组建成立。5月，中化集团与中国化工集团实施联合重组，成立中国中化集团。6月，中国普天整体并入中国电科集团，成为其全资子公司。8月，鞍钢集团吸收合并本钢集团；中国能建集团换股吸收合并葛洲坝集团。9月，西电集团和国家电网部分子公司合并组建中国电气装备集团。12月，中铁物资集团与中国诚通物流板块企业合并组建中国物流集团；中铝集团、中国五矿等多家央地国企相关稀土资产战略重组，成立中国稀土集团。

综研评论：推进央企新设重组，既是贯彻落实党中央、国务院关于全面深化国资国企改革决策部署的重大举措，也是做强做优做大国有企业、加快打造具有全球竞争力的世界一流企业的内在要求，更是主动服务和融入国家发展战略、保障产业链供应链安全稳定的长久之计。接下来，央企集团层面战略性重组及专业化整合将持续推进：一是处于同业竞争的央企合并同类项，提高市场集中度；二是处于产业链不同环节的央企一体化整合，塑造产业链优势；三是处于混业经营的央企定位不同市场，实现专业化分工。

6.国资率先开启金控公司建设，树立金融集团规范经营标杆样板

2021年6月，中国光大集团股份公司、中国中信有限公司两大央企投资平台关于设立金控公司申请获央行受理，成为《金融控股公司监督管理试行办法》落地实施以来首批获得受理公司。8月，北京金融控股集团有限公司设立金控公司申请获央行受理，成为首家获得受理的区域性金融集团。

综研评论：国有企业在金控公司规范建设上需担负起引领示范作用。从2002年央企综合金融控股集团试点到2018年首设金融控股集团监管试点，国有企业在金融机构综合经营规范化道路上始终走在前列。虽然近年来也出现了诸如中国华融这样的反面案例，但相较于部分民间资本在金融行业“野蛮生长”造成的天量债务和经营异化，国有金融集团在业务布局、管理合规等方面仍具有一定优势。由中信、光大、北京金控三家经营模式成熟、金融资源丰富、业务综合程度高的国有金控平台开启金控公司试点，将为同类企业金融混业规范经营提供示范案例。

7.新一轮地方“两类公司”试点开启，“划清边界”更利于“管好资本”

2021年3月，上海国有资本投资有限公司（简称“上海国投”）完成经营范围变更，正式成为上海国资第二家国有资本投资公司，并于11月从上海国资委手中接管上海机场、上海电气、上港集团、华建集团四家国企股权。8月，广州国资发展控股有限公司更名并整体改组为广州产业投资控股集团有限公司（简称“广州产投”），定位国有资本运营公司，聚焦推动广州产业延链、补链、强链、扩链。

综研评论：随着地方国资“两类公司”改革逐步深化，一批国有资本投资公司、运营公司在以“管资本”为主国资监管和企业治理中取得显著成效，但平台公司管理企业数量多、涉及业务范围广、股权关系网络复杂等问题逐步凸显。为进一步优化国有资本监管体系，上海、广东、北京等地国资陆续开启新一轮“两类公司”改革试点，进一步细化平台主体功能边界，更好促进经营性国资融合发展。上海国投、广州产投作为系统内新组建“两类公司”，与原有国资平台共同构建“金融控股+传统产业+战新产业”的国有资本投资运营体系，适度区隔国有资本投资公司功能，有助于推动经营性国资适度多元化发展，是对下一步“两类公司”改革方向的有益探索。

8.地方国企入围世界500强数量创新高，一批后起之秀跻身世界一流

2021年8月，最新一期《财富》世界500强榜单发布，34家各级地方国企进入榜单，入围企业数量连续6年保持增长，成为世界500强“中国队”中举足轻重的力量。潍柴动力、浙江交通、广州建筑、广州医药、云南投控、华阳新材6家企业首次跻身世界500强，考虑山东、山西等地国资系统内部多家500强企业整合重组情况，本期榜单是近年来地方国资新增数量最多的一期。

综研评论：长期以来，以服务性、功能性为导向的发展定位，造成地方国企资产重、营收少、利润薄的经营状况，在以经营规模为核心指标的《财富》世界500强榜单中表现并不亮眼，2011年仅6家地方国企入围，且4家资源能源类企业，到2021年，34家入围的地方国企中，制造业、投资平台类企业占到半数以上。纵观近年500强名单中地方国企，不乏冀中能源、天津物产、渤海钢铁这类失意退出者，也有深投控、上海医药、华阳新材等后起之秀，进退浮沉之间，对地方国企而言，是拥抱市场、直面竞争的必经考验，也是摒除顽瘴痼疾，迈向国际一流企业的必由之路。

9.外籍人才首任地方国企法定代表人，打破传统国企选人用人桎梏

2021年12月，海南省发展控股有限公司发布公告，拥有新加坡国籍的林月文被聘任为其下属两家三级公司法定代表人职务，这是《海南自由贸易港建设总体方案》放宽境外人员任职限制以来，海南国资系统首个外籍人才任下属公司法定代表人，对于国有企业市场化选人用人机制创新实践具有里程碑意义。

综研评论：国企市场化选人用人需要有破冰之举和唯才是用的智慧。虽然国内相关法律法规从未禁止外籍人士担任国有企业法定代表人，但出于维护国家安全、防止国有资产流失等因素考虑，国有企业一直对外籍员工担任高级管理职位、实施股权激励等方面采取限制性措施，对国企吸引优质外籍人才，调动外籍员工积极性、主动性造成负面影响。海南国资借自贸港建设契机打破惯例的做法，既有开放引才的诚意，也是人尽其才的考量，在为外籍人才落地解除后顾之忧的同时，借助外籍人才丰富的行业经验和全球视野，加速优质资金资源集聚，推动国企业务快速健康发展。

10.地方国资频繁出手营救暴雷企业，以“困境投资”寻求内外双赢

2021年5月，深圳国资、珠海国资、中国平安组成联合体，对于方正集团实施重组。7月，苏宁易购发布公告，将公司总股本16.96%的股份转让南京市国资与阿里巴巴、海尔等10名有限合伙人出资组建的联合体，公司短期流动性危机暂告段落。12月，恒大董事会决议设立风险化解委员会，引入粤海控股、中国信达、越秀集团、国信证券四家国企代表，参与负责处理公司债务危机事宜。

综研评论：近年内外部政治经济环境急剧变化加之前期国内市场快速扩张，大量企业出现不同程度的经营危机，其中不乏海航、苏宁易购、恒大等行业龙头，为防止企业风险外溢，众多地方国资纷纷下场纾困，对稳定经济运行起到了积极作用。就国资国企各种纾困行为而言，要谨防“有求必救”“盲目乱救”和“乘机扩张”，而应坚持市场导向原则、相互赋能原则，以专业化手段寻求达成“民企解困、国资增值”的双赢局面，实现多种所有制经济的共同发展、共同繁荣。